Reclamo administrativo previo y alternativas

La Sala IV de la Cámara Nacional en lo Contenciosoadministrativo Federal, en los autos “Salvarrey, Antonio M. c/ SIDE”, con fecha 29 de marzo 2005, analiza y confirma la solución prevista por el juez de grado a las dos excepciones interpuestas por la demandada: Falta de agotamiento de la instancia administrativa y defecto legal en el modo de proponer la demanda.

Al respecto es útil considerar brevemente los presupuestos procesales del contencioso administrativo para ubicar al agotamiento de la instancia administrativa en su contexto, y con ello poder visualizar un camino alternativo que considero más adecuado.

a) Esquema de los presupuestos procesales del contencioso administrativo:

El agotamiento de la vía administrativa, junto con su eventual denegación expresa o tácita; el pago previo; la interposición de la demanda en plazo y la ausencia de recurso paralelo, conforman los presupuestos procesales cuyo cumplimiento habilitan la instancia judicial (1).

1. En ese orden, agotar la vía administrativa es un recaudo formal y previo a la demanda contencioso administrativa ((ver)), que se produce cuando, respecto de la pretensión del administrado, recae una decisión administrativa definitiva que cause estado.

2. Una decisión será definitiva cuando resuelva el fondo del reclamo y, siendo de trámite, impida, no obstante, totalmente su continuación. Una decisión causará estado cuando cierre la instancia administrativa, por haber sido emitida por la más alta autoridad una vez agotados todos los recursos administrativos. No debe tratarse de un acto firme, que es consecuencia de su consentimiento por el administrado o de la caducidad de la acción por expiración del plazo útil para interponer la demanda judicial.

3. La finalidad del instituto es dar tiempo a la Administración Pública para que reconsidere el asunto e inicie, eventualmente, una conciliación que supere el consiguiente juicio en su contra. Sin embargo, se prostituye esta finalidad cuando la conducta del Estado ante casos análogos hace presumir la ineficacia cierta del reclamo, transformándolo en un ritualismo inútil; de modo que, en este supuesto considero que su rígida exigencia debe ser superada o exceptuada en los términos del art. 32, inc. e) de la ley 19.549 ((ver)).

b) El caso concreto:

En el caso concreto los magistrados indican que “el demandante pretende que se le liquide en forma correcta los suplementos”; esto es, el actor imputaba “error” a la liquidación de sueldos (Consid. IV). Y se razonó –sucintamente– que, si lo que había pretendido el demandante era el reconocimiento de un derecho, por regla tendría que haber efectuado el reclamo administrativo previo (art. 30 de la ley 19.549) (2).

c) Una interpretación alternativa es la siguiente:

Un camino alternativo –y más adecuado desde mi punto de vista– para explorar sobre el punto es el siguiente. Para la Corte Suprema de Justicia de la Nación la “liquidación” no es un “acto” sino una “operación material de ejecución del mismo”; en consecuencia, cabe distinguir entre “vía impugnatoria” (que presupone el agotamiento de la instancia administrativa) y la “reclamación del reconocimiento de un derecho” (que no depende de la validez de acto alguno)(3).

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(1) CS, 04/02/1999, “Gorordo Allaria de Kralj, Haydee”, Fallos 322:73 (Consid. 7º). En este fallo se distinguen los requisitos de admisibilidad y procedencia del reclamo, y se acepta que el examen de los primeros se plantee tanto a petición de parte como de oficio. Sobre esto ver, también, los fallos de la Corte Suprema en “Rafael Cohen” de 1990 (Fallos 313:229) y “Construcciones Taddia SA” de 1992 (Fallos 315:2217).

(2) Cabe tener presente, como se expone en el fallo, que la demanda se planteó el 07 de noviembre de 2000, con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley 25.344 (Bol. Oficial, 21 de noviembre de 2000). Por lo tanto, para resolver se aplicó la ley 19.549, vigente al momento de interposición de la demanda.

(3) CS, 06/10/1992, “Adán, Víctor H.”, Fallos 315:2356 (Consi. 4º).