Creación del fuero contencioso administrativo en Chubut

Se publicó en el Boletín Oficial del día 19 de mayo de 2023 la Ley V-191 ((ver)) de creación de los Juzgados (art. 3°) y Cámara de Apelaciones (art. 4°) con competencia en lo contencioso administrativo en Chubut.

Dispone la competencia contencioso administrativa en los siguientes términos: "entenderán en todas las causas ... en las que una autoridad administrativa legitimada para estar en juicio sea parte, cualquiera que sea su  fundamento u origen, tanto en el ámbito del derecho público como del derecho privado".

También aclara qué casos no son de la competencia de los juzgados contencioso administrativos: "a) Los conflictos interorgánicos e interadministrativos provinciales que serán dirimidos por el Poder Ejecutivo Provincial; b) Los conflictos entre los Poderes del Estado Provincial, los conflictos que se susciten entre una Municipalidad y el Estado Provincial o entre Municipalidades, y las acciones originarias de inconstitucionalidad previstas en el artículo 179 inciso 1.1) de la Constitución Provincial. Tales controversias serán resueltas por el Superior Tribunal de Justicia de manera originaria. En ningún otro supuesto; el planteo de una cuestión constitucional o la necesidad de su declaración importarán  desplazar la competencia contenciosa administrativa; c) La ejecución judicial de los tributos y multas provinciales o de las corporaciones municipales; d) Los conflictos de familias, parejas, restricción a la capacidad, salud mental o vinculados, donde el Estado pudiese estar demandado o resultar responsable".

Se termina de este modo una discusión sobre competencia, que pretendía dar prioridad a las consecuencias (a las normas que se consideran aplicables a éstas) más que a las causas de la intervención oficial. Lo he analizado, en otro contexto, por ejemplo, en relación a la competencia para analizar y decidir sobre los daños causados por el Estado ((ver)).  

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Esta ley se encuentra en sintonía con Ley I-560 del 2015, que reguló sobre la responsabilidad del Estado y el agente en Chubut siguiendo al nuevo Código Civil y Comercial en sus arts. 1764 a 1766; en cuanto dispone que todo lo referido a la responsabilidad por los daños que cause el Estado o sus agentes corresponde a las normas y principios de derecho administrativo nacional o local ((ver)).

También se ajusta al Acuerdo Plenario n° 5003/2021-STJ, que, para asignar funciones a las Secretarías jurisdiccionales del Superior Tribunal de Justicia, aplicó el criterio de la distribución de los casos por "materia jurídica". 

Jurisprudencia: reclamo administrativo ritualista

La Cámara Federal de Apelaciones de Mar del Plata el 05/10/2012 dictó sentencia en la causa "A.E.A. y otra c/ AFI" (publicada en La Ley Online cita AR/JUR/55240/2012) y revocó la decisión de primera instancia, que había sido favorable al amparista en su petición de autorización para comprar las sumas necesarias de divisas extranjeras para la adquisición de un inmueble.

La doctrina del voto por la mayoría expresó:

El amparo promovido para que se ordene a la AFIP otorgar autorización para comprar divisas extranjeras —en el caso, destinadas a la compra de un inmueble familiar— es improcedente, pues los actores no transitaron mínimamente los carriles procesales que la normativa administrativa prevé, y no se acreditaron extremos de gravedad y manifiesta lesión a un derecho consagrado por la Constitución Nacional. 

En la disidencia el Dr. Jorge Ferro radica lo que interesa al presente, por cuanto expresó que:

• (No) basta que haya una vía procesal de cualquier índole, para desestimar el pedido de amparo, ya que hay que considerar, inexcusablemente, si tal trámite es auténticamente operativo para enfrentar el acto lesivo. Resultaría harto fácil, y a la vez farisaico, rechazar una demanda de amparo por la simple razón de existir acciones judiciales y administrativas que contemplaran el problema litigioso, ya que con tal criterio, todo amparo resultaría prácticamente desechable. Lo que debe determinarse es si tales caminos son efectivamente útiles para lograr la protección del derecho o garantía constitucional de que se trate.
• De la compulsa de las actuaciones, colijo que lo que en definitiva ha valorado el Juzgador de Primer orden han sido los requisitos de admisibilidad del amparo, estimando en su criterio, que no se presenta -en el supuesto de autos- el extremo de falta de idoneidad de la vía administrativa, habida cuenta que la AFIP ha demostrado una firme e inequívoca intención de actuar en base a las diferentes Comunicaciones del B.C.R.A. y de sus propias Resoluciones, actitud ésta que hace presumir la ineficacia cierta del procedimiento administrativo, por lo que se transforma ese reclamo administrativo en un mero criterio excesivamente formalista, vacío de contenido jurídico, sin aptitud para tutelar el derecho correspondiente.
• En tal sentido, estimo la aptitud de esta vía del amparo para proteger los derechos de los actores.

Esto se vincula directamente con la última nota de este blog sobre el reclamo administrativo previo y alternativas y la prostitución de su empleo formalista (ver "a", párr. 3º). Este caso resuelto por la Cámara Federal de Mar del Plata pone al pié el ejemplo justo. Gracias.

Daños y el contencioso administrativo

DOCTRINA: Toda vez que se persiga –aún con apoyo en disposiciones contenidas en el Código Civil– la reparación de los daños derivados del accionar irregular de un organismo público local, la pretensión queda comprendida en la competencia contencioso administrativa por tratarse de una presunta "falta de servicio" en el cumplimiento de funciones públicas, supuesto propio de la responsabilidad del Estado.  

¿Qué implica esto? Que, por lógica, se debe establecer primero la causa de algo para, luego, atender las consecuencias. Va de suyo, a los "daños" causados por ese "accionar irregular" de un organismo público se aplica, primero, derecho público local para saber por qué es irregular y recién luego, eventualmente, derecho privado para determinar consecuencias. Seguir un orden contrario es incongruente.

Es que nada obsta –como dice la Corte– que, para atender las consecuencias de la actuación pública irregular (insisto: los "daños") se apliquen subsidiariamente disposiciones del derecho común, toda vez que ellas pasan a integrase en el plexo de principios de derecho administrativo en el que, "prima facie", corresponde encuadrar a estos casos (in re "Lew" de 1999, Fallos 320:1999 ((ver)); "Jara" de 2007 (en La Ley 2007-C, 619, con nuestra nota) y su remisión a "Gunther" de 1986, Fallos 308:1118 ((ver)) y "Santa Coloma" de 1986, Fallos 308:1160 ((ver)).

Es lógicamente inaceptable atender a las consecuencias de los actos, aisladamente, sin considerar las causas, con el único fin de soslayar la competencia contencioso administrativa.

Veamos más criterios:

La Corte Suprema Nacional en el caso "Luis Reynaldo Jara", resuelto en el año 2007, siguiendo el dictamen del Procurador General, dijo que:

1. para resolver el reclamo de daños imputados a la actuación del Estado, deben aplicarse, de manera sustancial, principios propios del derecho público;
2. no obsta a ello la circunstancia de que, ante la ausencia de normas propias del derecho público que regulen la materia (daños), se apliquen subsidiariamente disposiciones de derecho común [1].

Esta solución está en línea, también, con lo que expresó la Corte en la causa "Barreto" de 2006 (Fallos 329:759)((ver)). 

Ahí sostuvo –como cuestión determinante– la distinción de "causa civil" para establecer su competencia. Indicó que corresponde atribuir ese carácter a los casos en que su decisión hace sustancialmente aplicables disposiciones de derecho común (art. 75, inc. 12, CN). "Pero quedan excluidos de tal concepto –agrega– los supuestos en que, a pesar de demandarse restituciones, compensaciones o indemnizaciones de carácter civil, se requiere para su solución la aplicación de normas de derecho público provincial o el examen o revisión, en sentido estricto, de actos administrativos, legislativos o judiciales de las provincias en los que éstas procedieron  dentro de las facultades propias reconocidas por los arts. 121 y sgtes. de la Constitución Nacional" (Consid. 8º; énfasis agregado).

Esta jurisprudencia está abonada por antiguos precedentes; por ejemplo, causas “De Simone” de 1938 (Fallos 180:87), “Ibarra” de 1940 (Fallos 187:436), “Sol­Bingo S.A.” de 1988 (Fallos 311:1597) ((ver)), entre otros.

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[1] En el mismo sentido, por remisión expresa, ver también: CS, septiembre 25-1997: “Lew, Benjamín J. y otro c/ Estado Nacional”, Fallos 320:1999 ((ver)).

Veinte reglas de oro

Como ganar un juicio contencioso-administrativo: veinte reglas de oro

Como bien advierte el autor del post (sevach = chaves), estas son 20 "pautas aconsejables" que ha podido extraer de su experiencia desde los cuatro costados del mundo jurídico (docente, abogado, letrado de administración y juez). No se trata, dice el a., de un "Manual" ni del plano del tesoro de la victoria, sino de ofrecer orientaciones que pueden servir de ayuda para develar los arcanos del mundo forense.

TIPS: 1. Honradez. 2.Sensibilidad. 3.Modestia. 4. Tenacidad. 5. Pasión. 6. Minuciosidad. 7. Pulcritud. 8. Brevedad. 9.Exactitud. 10. Elocuencia. 11. Respeto. 12. Autenticidad. 13. Evitar rodeos. 14. No citar doctrina. 15. Autocrítica. 16. Perspicacia. 17. Nada es insignificante. 18. Administrar el tiempo. 19. Explotar el impulso o dejadez del contrario. 20. Contar con paracaídas.

No son mías las reglas pero las suscribo. En particular la número "8", sobre la Brevedad y su referencia a una mentira casi habitual: "Seré breve, señoría..." ((ver)).

He tenido oportunidad de leer el libro "El método en derecho" ((ver)), del profesor Agustín Gordillo, y recomiendo los Capítulos X ((ver)) y XI ((ver)), que se relacionan con las reglas anteriores, para todos aquellos que deben formar pensamiento y expresarlo, para pedir y resolver en derecho.


Add extra

Baltasar Gracián (1601-1658) en su "Oráculo manual y arte de prudencia" señala: “105. No cansar... La brevedad es lisonjera, y más negociante; gana por lo cortés lo que pierde por lo corto. Lo bueno, si breve, dos veces bueno; y aun lo malo, si poco, no tan malo...” ((ver)).

Reclamo administrativo previo / privilegio excepcional

El reclamo administrativo previo es, entonces, y como está planteado habitualmente por la propia administración, un tiempo “extra” a su favor...; tiempo que, en muchos casos, sólo sirve para demorar el control judicial efectivo sobre su actuación [1]. 

Ese control no sólo es la regla sino que distingue al reclamo previo –por contraposición– como un “privilegio” de orden excepcional, que debe ser interpretado de manera restrictiva [2]. Con mayor rigor frente a situaciones con negativas reiteradas, en las que es patente su inutilidad. 

La Corte Suprema de Justicia de la Nación tiene dicho, al respecto, que el principio rector en esta materia es “in dubio pro actione” [3]. En consecuencia, afirma que, si bien el reclamo administrativo es un recaudo formal y previo a la demanda contencioso administrativa, que tiene por fin permitirle a la administración reconsiderar el asunto en cuestión, y que, como tal, representa un “privilegio” [4], cuando la conducta desplegada por el órgano administrativo sea evidentemente renuente, puede (y debe) eximirse al administrado de su cumplimiento, pues, de otra manera, se desnaturaliza la regla transformándola en un ritualismo inútil y cuestionable en todo caso [5]. 

Esta es la buena doctrina.

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[1] González Pérez, Jesús, “Administración pública y libertad”, p. 83, Ed. UNAM, México, 1971. Ahí afirma que: “El acto previo supone poner en manos de la Administración una arma valiosísima para impedir o retrasar el acceso a la vía jurisdiccional de las pretensiones del particular”. 

[2] La Corte Suprema tiene dicho que la interpretación de toda excepción legal debe hacerse de manera restrictiva (in re “Alfamar” de 1983, Fallos 305:70). 

[3] CS, 04/11/1993: “Colegio de Bioquímicos del Chaco c/ Instituto de Previsión Social de la Provincia del Chaco”, Fallos 316:2477; Consid. 8º. 

[4] CS, 10/11/1944: “Roca, Agustín M. c/ Estado Nacional”, Fallos 200:196. 

[5] CS, 22/04/1992: “Salasevicius, Wenceslao J.”, Fallos 315:739, Consid. 5°.

Corte Interamericana de Derechos Humanos = derivaciones

La Convención Americana de Derechos Humanos, en particular, establece la obligación a los Estados-parte de respetar los derechos y las libertades reconocidos en la Convención y de garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona sin discriminación ((ver)) (art. 1°); y si no estuvieren garantizados, el deber de adoptar disposiciones en el derecho interno para hacerlos efectivos (art. 2°) ((ver)).

En este sentido, también incorpora una “cláusula federal” para comprender a los actos de las provincias dentro de la misma obligación o deber (art. 28). 

Y, entre los derechos y garantías que reconoce –sintéticamente a los fines del presente– se debe considerar tanto a las “garantías judiciales” (art. 8°) como a la “protección judicial” (art. 25). 

Además, y esto es relevante, también prevé “medios de protección” internacional contra las violaciones de la Convención (art. 33 y sig.) y la responsabilidad internacional de los Estados-parte (art. 68) (1). 

Nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación en mérito de esto sostiene que las consecuentes decisiones, informes u opiniones emitidos tanto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos ((ver)) como por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ((ver)), son vinculantes (2). 

Cabe considerar, en este orden, el Informe N°105 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en el caso 10.194, “Narciso Palacio contra República Argentina”, en el que se examinó, precisamente, la violación del acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva del particular (arts. 8 y 25, CADH), frente al rechazo de su demanda contencioso administrativa por un criterio jurisprudencial restrictivo de la falta de agotamiento de la vía administrativa.

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(1) Ampliar en: García Ramírez, Sergio, Los derechos humanos y la jurisdicción interamericana, p. 49 y ss. y 105 y ss., Ed. UNAM, México, 2002. 

(2) En lo que interesa a este posteo, el Tribunal en el caso “Giroldi” de 1995 (Fallos: 318:514) entendió que, en tanto el constituyente de 1994 incorporó a nuestro derecho la CADH “en las condiciones de su vigencia”, la jurisprudencia de la Corte IDH constituye una imprescindible pauta para su interpretación y aplicación; en “Bramajo” de 1996 (Fallos: 319,1840) entendió que los dictámenes de la CIDH debían tomarse como guías; en “Acosta” de 1998 (Fallos: 321:355) hubo un retroceso al señalar que las decisiones y dictámenes no eran de inexorable seguimiento; en “Espósito” de 2004 (Fallos: 327:5668) volvió a sostener la subordinación a las decisiones de la Corte IDH como intérprete de la CADH; en “Mazzeo” de 2007 (Fallos: 330:3248) reiteró esta posición e incorporó el control de convencionalidad desarrollado por la Corte IDH desde la decisión en “Almonacid Arellano” (26/09/2006, caso Serie C No. 154); los fallos posteriores siguieron esa línea de interpretación hasta llegar al caso comúnmente denominado “Fontevecchia” de 2017 (Fallos: 340:47), en el cual la CSJN, por mayoría, se negó a revocar la sentencia dictada en el caso “Menem c/ Editorial Perfíl” de 2001 (Fallos: 324:2895), pese a que así surgía de lo dispuesto en la condena a la República Argentina por parte de la Corte IDH (caso Serie C n° 238), y precisó que tal organismo supranacional no puede revocar sentencias del Máximo Tribunal argentino. Sobre esto, sin perjuicio de otros, ver: Amaya, Jorge A., Un complejo equilibrio entre identidades constitucionales y diplomacia judicial. El debate de la última palabra, La Ley Online AR/DOC/432/2019.

El debido proceso y el procedimiento administrativo

¿cómo condiciona la garantía del "Debido Proceso" el procedimiento administrativo? Se acepta que el procedimiento administrativo regula el conjunto de formalidades que deben cumplir la administración y los administrados, tanto sea en relación con la formación de actos administrativos –lato sensu– como con su fiscalización, control e impugnación ([1]). 

En este contexto, el “debido proceso” implica una garantía jurídica para el particular frente al Estado. 

Es una elección práctica en el conflicto entre libertad y autoridad ([2]), que se traduce en reglas básicas: audiencia (peticiones, vistas y alegaciones), prueba (ofrecimiento y producción adecuada), resolución (fundada y oportuna) e impugnación (reclamos, recursos y acciones). 

A la vez, por condicionar el procedimiento administrativo en esta forma sustancial, el debido proceso implica también una garantía para el Estado de Derecho ([3]), que se traduce en  una legitimación administrativa, pues asegura un mejor conocimiento de los hechos y favorece la adopción de decisiones administrativas justas; y una legitimación política, en tanto condiciona el ejercicio del poder ([4]). 

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[1] Sin perjuicio de otros, ver: Cassagne, Juan C., Derecho administrativo, Ed. Lexis Nexis, Buenos Aires, 7ª ed., act. 2002, T. II, p. 35; Gordillo, Agustín A., Tratado de derecho administrativo, Ed. FDA, Buenos Aires, 4ª ed., 2000, T. 2, IX-7; Dromi, José R., Manual de derecho administrativo, Ed. Astrea, Buenos Aires, 1987, T. 2, § 697. 

[2] Se reconoce en la solución de este conflicto la “base política” del derecho administrativo (Gordillo, Dromi) que “caracteriza” al régimen vigente en un tiempo y lugar determinado (Cassagne). 

[3] “El Estado de Derecho no se agota en la sola existencia de una adecuada y justa estructura normativa general sino que exige esencialmente la vigencia real y segura del derecho en el seno de una comunidad y, por ende, la posibilidad de hacer efectiva la justiciabilidad plena de las transgresiones a la ley y de los conflictos jurídicos” (CS, abril 21-1983: “Recchia de Schedan, Virginia R.”, Fallos 305:504; consid. 7°). 

[4] Así, por ejemplo, Gordillo, Tratado, cit., T. 2, IX-13 y IX-15, respectivamente.

Estabilidad del empleado público

a) ¿La estabilidad constitucional es propia o impropia?

La Constitución Nacional establece en el art. 14 bis que “el trabajo, en sus diversas formas, gozará de la protección de las leyes, las que asegurarán al trabajador”, en general, de una “protección contra el despido arbitrario”, y al “empleado público”, en particular, de “estabilidad” en su cargo.

De esto se sigue que la estabilidad a que se refiere la norma debe entenderse en un sentido propio, más amplio y preciso –no igual– que el de una simple “protección contra el despido”; pues, de otra manera, unas de esas referencias estará demás. Lo que conlleva a un resultado interpretativo inaceptable y contrario a los principios “pro homine” [1] y “pro justitia socialis” [2].

Por ello, puede decirse que el reconocimiento operativo de la estabilidad en forma impropia –en tanto no implica la nulidad de cesantías arbitrarias ni la reinstalación en el cargo sino una simple reparación pecuniaria– aparece irrazonable, por cuanto hace tabla rasa con una tutela particular que ordena garantizar la Constitución.

b) La jurisprudencia:

Un rápido repaso de los precedentes de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la materia permite establecer el siguiente esquema de casos, congruente con lo anterior:

1. Los derechos constitucionales son relativos, esto es, se ejercen conforme a las leyes que los reglamenta (doc. arts. 14 y 28). Sobre esto no hay discusión. Lo mismo se indica respecto de la estabilidad del empleado público [3].
2. La norma del art. 14 bis de la Constitución Nacional comprende tanto a los empleados públicos de la nación como de las provincias, pues con arreglo al art. 31 “las autoridades de cada provincia están obligadas a conformarse a ella” [4].
3. El principio de estabilidad del empleado público no excluye la posibilidad de que la norma reglamentaria prevea que en altos niveles de la administración existan “cargos de confianza” de las autoridades superiores sujetos tanto a la designación fuera de la carrera administrativa cuanto a la remoción incausada [5].
4. La aceptación por quien ingresa a la función pública de un contrato presidido por un régimen permanente de inestabilidad, por la doctrina de los actos propios le está vedado reclamar en su transcurso los derechos emergentes de la estabilidad en el empleo [6].
5. Por último, en relación con el carácter propio o impropio de la estabilidad del empleado que se examina, cabe considerar –valga otra vez– una disidencia que explica claramente la diferencia.
6. La estabilidad “propia” [7] obliga a la permanencia del empleado en la relación de empleo, salvo la existencia de causa justificada de cese que, por parte de la administración, sólo puede ser declarada previo sumario con intervención del interesado; mientras que la estabilidad “impropia” ([8]), por el contrario, admite el cese de la relación de empleo sin causa, mediando una adecuada indemnización y siempre que no importe un acto discriminatorio o una sanción encubierta ([9]). 

A esta referencia cabe agregar, ahora, las recientes causas “Madorrán” ((ver)) y “Ruiz” ((ver)) de 2007, en tanto resuelven que sólo la estabilidad propia, en el caso de los empleados públicos, es constitucional.

• La Corte Suprema también consideran el tema de la estabilidad propia del empleado siguiendo al precedente "Madorrán" en las recientes causas "Delfino" (2011) ((ver)) y "Aguerre" (2011).

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[1] En la causa “Rinaldi” de 2007 (Fallos 330:855).

[2] Así en las causas “Berçaitz” de 1974 (289:430) y “Mazza” de 1975 (Fallos 293:26).

[3] La Corte Suprema lo ha indicado así, por ejemplo, en las causas “Soñes” de 1987 (Fallos 310:272); “Barrionuevo” de 1989 (Fallos 312:495); “Carma” de 1991 (Fallos 314:1059); “Escudero” de 1995 (Fallos 318:896), etc.

[4] Así en las causas “Salandría” de 1987 (Fallos 310:1065), “Persoglia” de 1988 (Fallos 311:260), “Carma” de 1991 (Fallos 314:1059), “González” de 1994 (Fallos 317:668), etc.

[5] En las causas “Wilde de Parravicini” de 1985 (Fallos 307:518) y “Escudero” de 1995 (Fallos 318:896).

[6] Entres otros, en causas “Diez” de 1985 (Fallos 307:1082); “Filguera de Alvarez” de 1987 (Fallos 310:2117).

[7] Remito a las referencias de los votos disidentes de los Dres. Boffi Boggero, Aberastury y Zavala Rodríguez en el citado caso “Héctor Enrique” de 1965 (Fallos 261:336).

[8] Así, en tanto era la jurisprudencia corriente, en las causas “Salandría” de 1987 (Fallos 310:1065); “Amaya” de 1989 (Fallos 312:1680); “Carma” de 1991 (Fallos 314:1059); etc.

[9] CS, junio 23-1992: “Casier, Miguel A. c/ Corporación del Mercado Central de Buenos Aires”, Fallos 315:1336; disidencia de los Dres. Cavagna Martínez, Barra y Nazareno).

La presente entrada del blog integra la publicación del autor en Revista La Ley, 2007-C, 500.