Creación del fuero contencioso administrativo en Chubut

Se publicó en el Boletín Oficial del día 19 de mayo de 2023 la Ley V-191 ((ver)) de creación de los Juzgados (art. 3°) y Cámara de Apelaciones (art. 4°) con competencia en lo contencioso administrativo en Chubut.

Dispone la competencia contencioso administrativa en los siguientes términos: "entenderán en todas las causas ... en las que una autoridad administrativa legitimada para estar en juicio sea parte, cualquiera que sea su  fundamento u origen, tanto en el ámbito del derecho público como del derecho privado".

También aclara qué casos no son de la competencia de los juzgados contencioso administrativos: "a) Los conflictos interorgánicos e interadministrativos provinciales que serán dirimidos por el Poder Ejecutivo Provincial; b) Los conflictos entre los Poderes del Estado Provincial, los conflictos que se susciten entre una Municipalidad y el Estado Provincial o entre Municipalidades, y las acciones originarias de inconstitucionalidad previstas en el artículo 179 inciso 1.1) de la Constitución Provincial. Tales controversias serán resueltas por el Superior Tribunal de Justicia de manera originaria. En ningún otro supuesto; el planteo de una cuestión constitucional o la necesidad de su declaración importarán  desplazar la competencia contenciosa administrativa; c) La ejecución judicial de los tributos y multas provinciales o de las corporaciones municipales; d) Los conflictos de familias, parejas, restricción a la capacidad, salud mental o vinculados, donde el Estado pudiese estar demandado o resultar responsable".

Se termina de este modo una discusión sobre competencia, que pretendía dar prioridad a las consecuencias (a las normas que se consideran aplicables a éstas) más que a las causas de la intervención oficial. Lo he analizado, en otro contexto, por ejemplo, en relación a la competencia para analizar y decidir sobre los daños causados por el Estado ((ver)).  

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Esta ley se encuentra en sintonía con Ley I-560 del 2015, que reguló sobre la responsabilidad del Estado y el agente en Chubut siguiendo al nuevo Código Civil y Comercial en sus arts. 1764 a 1766; en cuanto dispone que todo lo referido a la responsabilidad por los daños que cause el Estado o sus agentes corresponde a las normas y principios de derecho administrativo nacional o local ((ver)).

También se ajusta al Acuerdo Plenario n° 5003/2021-STJ, que, para asignar funciones a las Secretarías jurisdiccionales del Superior Tribunal de Justicia, aplicó el criterio de la distribución de los casos por "materia jurídica". 

Jurisprudencia: recurso contra decisión del OMReSP

La Sala A de la Cámara de Apelaciones de Trelew el día 10/03/2015 dictó en la causa 21/15, la Sentencia Interlocutoria Contencioso Administrativa (SICA) n° 3/2015. 

Del fallo surgen algunas pautas interesantes para considerar (vías recursivas hábiles) en asuntos donde se pretenda cuestionar una decisión del OMReSP. 

La faz pragmática del fallo fue confirmada por el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia del Chubut.

Básicamente, entonces, la Sala A de la C.A.T. dijo lo siguiente:

• el caso es de la competencia originaria de esta Cámara de Apelaciones, pues lo cuestionado se trata de un acto administrativo emitido por un ente autárquico de la Municipalidad de Trelew (art. 132, Ley XVI nº 46 ((ver)); conf. S.T.Chubut, S.I. nº 21/SCA/2002, S.D. nº 07/SER/2009 y sus referencias);

• de los arts. 133 a 136 de la Ley XVI nº 46 surgen los presupuestos de admisibilidad de la acción contencioso administrativa ((ver)) que deben ser satisfechos por el presentante; esto es, debe acreditarse: a) el agotamiento de la vía administrativa, b) la denegación expresa o tácita, c) la interposición de la acción en plazo útil (conf. Vallefín, "Proceso administrativo y habilitación de la instancia", Ed. Platense, La Plata, 1994, p. 127 sig.; conf. S.T.Chubut, S.D. nº 03/SER/2003, nº 04/SCA/2006, nº 06/SCA/2007, entre otras);

• la Ordenanza nº 6517 de creación de la OMReSP ((ver)), aplicable en la especie, dispone en su art. 9º que los actos administrativos de este ente autárquico serán recurribles conforme al procedimiento contencioso administrativo; esto es, en los términos del Cap. XI de la Ley XVI nº 46;

•  la "resolución definitiva" del órgano autárquico a los fines del contencioso municipal (doc. arts. 133, inc. "a", Ley XVI nº 46)((ver)), impone al presentante la deducción de un recurso de reconsideración (dentro de los tres días de notificada, conf. art. 106, Ley I nº 18); y no el recurso jerárquico (dentro de los diez días de notificada, conf. art. 107, Ley I nº 18), porque no existe propiamente una relación jerárquica entre en el Sr. Intendente y el OMReSP en función de lo que disponen los arts. 176 y 205 de la Carta Orgánica de la Municipalidad de Trelew (t.a. 2002).

 Por su lado, el Superior Tribunal consideró, en lo pertinente, que:

• "... tratándose de la Resolución N° 1/15 OMReSP una decisión adoptada por un ente en ejercicio de las potestades atribuidas por el art. 176° de la referida Carta, su cuestionamiento solo era viable mediante la interposición de un recurso de reconsideración (...) como apropiadamente juzgó y fundamentó la Cámara de Apelaciones..." (fallo anonimizado completo ((ver)).

Prespuestos procesales en el contencioso administrativo

El agotamiento de la vía administrativa (1), junto con la eventual denegación expresa o tácita y el pago previo, así como la interposición de la demanda en plazo y la ausencia de recurso paralelo, conforman los presupuestos procesales cuyo cumplimiento habilitan la instancia judicial en el contencioso administrativo (2).

En ese orden, agotar la vía administrativa es un recaudo formal y previo a la demanda contencioso administrativa, que se produce cuando, respecto de la pretensión del administrado, recae una decisión administrativa definitiva que cause estado.

Precisión:

• Una decisión será definitiva cuando resuelva el fondo del reclamo y, siendo de trámite, impida, no obstante, totalmente su continuación. 

• Una decisión causará estado cuando cierre la instancia administrativa, por haber sido emitida por la más alta autoridad una vez agotados todos los recursos administrativos. 

• No debe tratarse de un acto firme, que es consecuencia de su consentimiento por el administrado o de la caducidad de la acción por expiración del plazo útil para interponer la demanda judicial.

La finalidad del instituto es dar tiempo a la Administración Pública para que reconsidere el asunto e inicie, eventualmente, una conciliación que supere el consiguiente juicio en su contra.

El límite es que esto sólo puede ser así mientras la “exigencia previa” no se convierta en un ritualismo inútil, a tenor de la conducta desplegada por la propia Administración ante reclamos similares.

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(1) Sobre esto, sin perjuicio de otros, ver: García Pulles, Fernando R., “El agotamiento de la vía administrativa”, La Ley, 1993-A, 1044.

(2) C.S.J.N., 04-02-1999, “Gorordo Allaria de Kralj, Haydee”, Fallos 322:73 (Consid. 7º). En este fallo se distinguen los requisitos de admisibilidad y procedencia del reclamo, y se acepta que el examen de los primeros se plantee tanto a petición de parte como de oficio. Sobre esto ver, también, los fallos de la Corte Suprema en “Rafael Cohen” de 1990 (Fallos 313:229) y “Construcciones Taddia SA” de 1992 (Fallos 315:2217).

Reclamo administrativo previo y alternativas

La Sala IV de la Cámara Nacional en lo Contenciosoadministrativo Federal, en los autos “Salvarrey, Antonio M. c/ SIDE”, con fecha 29 de marzo 2005, analiza y confirma la solución prevista por el juez de grado a las dos excepciones interpuestas por la demandada: Falta de agotamiento de la instancia administrativa y defecto legal en el modo de proponer la demanda.

Al respecto es útil considerar brevemente los presupuestos procesales del contencioso administrativo para ubicar al agotamiento de la instancia administrativa en su contexto, y con ello poder visualizar un camino alternativo que considero más adecuado.

a) Esquema de los presupuestos procesales del contencioso administrativo:

El agotamiento de la vía administrativa, junto con su eventual denegación expresa o tácita; el pago previo; la interposición de la demanda en plazo y la ausencia de recurso paralelo, conforman los presupuestos procesales cuyo cumplimiento habilitan la instancia judicial (1).

Contencioso administrativo municipal en Chubut

La ley XVI nº 46 del Chubut establece en el Capítulo XI, arts. 132 al 138, el proceso contencioso administrativo municipal. A partir de estos pocos artículos se ha estructurado, con la jurisprudencia del Superior Tribunal de Justicia local, un proceso administrativo especial. Lo que sigue es una síntesis jurisprudencial.

• El art. 132 de la ley dispone que la Cámara de Apelaciones tiene competencia originaria para conocer en las acciones que se deduzcan contra las resoluciones de las municipalidades o de los organismos autárquicos creados por ellas. En términos generales, el carácter contencioso administrativo de una causa judicial se determina por la concurrencia de dos factores: a) subjetivo, dado por la circunstancia de ser parte del conflicto un órgano de la Administración Pública, y b) objetivo, que deriva de la naturaleza o normas aplicable (ST Chubut, S.I. nº 21/SCA/2002; S.D. nº 07/SRE/2009).

Pacíficamente tiene dicho el Superior Tribunal local que, desde que la competencia es un presupuesto del proceso, debe ser discutido "in limine litis", y sobre ello el juez requerido debe pronunciarse aún de oficio (conf. arts. 4º y 337 del C.P.C.C.) y en cualquier estado del juicio (ST Chubut, S.I. nº 21/SCA/2002; S.D. nº 04/SROE/2009; S.D. nº 21/SRO/2011, entre otras).

http://www.juschubut.gov.ar/

Las Cámaras de Apelaciones, como tribunales competentes para entender en estas "verdaderas acciones" (ST Chubut, S.I. nº 99/SRE/2001; S.I. nº 80/SCA/2007; S.D. nº 09/SCA/2010, entre otras), no son simplemente "revisores", son jueces de primer grado y debiera admitirse ante sus estrados el amplio debate y prueba que implica un proceso pleno (ST Chubut, S.I. nº 99/SRE/01).

Siguiendo una distinción clásica, la acción puede canalizar una pretensión de de nulidad, que se ejerce para que se restablezca el orden jurídico violado o desconocido por quien tiene un derecho subjetivo o un interés legítimo para ello y sus efectos son declarativos, porque con ellos la pretensión se satisface. También puede dar curso a una pretensión de plena jurisdicción, que importa además de la pretensión anulatoria, el restablecimiento o el resarcimiento de los perjuicios y sus efectos son constitutivos y de condena. Conceptos éstos que con diferencia de matices acepta unívocamente la doctrina (ST Chubut, S.D. Nº 3/SRE/98; S.D. N° 10/SCA/06; S.D. nº 21/SRO/2011; entre otras).